Índice analítico

1. Art. 2º do CTN (Disposições Gerais)

2. Estado Federal - Federação Brasileira

3. Complexo de normas tributárias

4. Texto integral do art. 24 da CF

5. Competência concorrente dos entes federativos, limitada às Competências exclusivas.

6. Competência concorrente da União limitada às normas gerais.

7. Na falta de lei estadual ou municipal em matéria tributária, pode a União legislar sobre tributo de alheia competência?

8. A ausência de normas gerais da União podem impedir o exercício da competência tributária dos Estados?

9. A ausência de normas gerais da União podem impedir o exercício da competência tributária dos Municípios?

10. Competência suplementar dos Estados às normas gerais da União.

11. Competência suplementar dos Municípios às normas gerais da União.

Art. 2º do CTN (Disposições Gerais)

Art. 2º - O sistema tributário nacional é regido pelo disposto na Emenda Constitucional n.º 18, de 1º de dezembro de 1965 (com fundamento atual nos arts. 145 a 162 da Constituição Federal de 1988) em leis complementares, em resoluções do Senado Federal e, nos limites das respectivas competências, em leis federais, nas Constituições e em leis estaduais, e em leis municipais

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Estado Federal - Federação Brasileira

Federação é a união ou aliança entre Estados (Estados, Distrito Federal e Municípios), os quais renunciam sua soberania em proveito da soberania nacional, reservando autonomia própria para auto-organização e auto-administração, submetidos a uma ordem jurídica única (Constituição Federal), a qual serve de fundamento de validade para as normas locais de cada ente federal, no exercício de suas atribuições, conforme a esfera do ente federativo, formando o Estado Federal.   

A Federação brasileira é formada, portanto, pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e o Distrito Federal, os quais possuem capacidade de auto-organização, governo e normatização próprios e auto-administração, não havendo hierarquia ou subordinação entre ambos, senão às regras definidas na Constituição Federal, formando um Estado único federal e indivisível (art. 1º e 18 da CF). Assim, são entes que compõem a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil: a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Em razão do próprio federalismo, onde cada ente federativo possui atribuições e  autonomias próprias, há inexoravelmente, a necessidade de discriminação de competências para viabilizar a convivência entre ambos, de forma igualitária, principalmente no campo tributário, para que cada um tenha recursos próprios para a manutenção e desenvolvimento de suas atividades definidas pelo texto constitucional.

Nesse sentido, a Constituição Federal, em garantia a autonomia dos entes federativos, como norma fundamental do Estado de limitação de poderes e garantia do cidadão brasileiro, repartiu as competências legislativas e administrativas (arts. 21, 22, 23, 25, §1º, 30 e 32, §1º da CF), à cada um dos entes federativos, principalmente em matéria tributária (arts. 153, 154, 155, 156, ambos da CF), não podendo um ente federativo invadir a competência do outro, sob pena de inconstitucionalidade, ressalvada a competência comum (art. 23 da CF):

"Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Parágrafo único - Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional."

Cada parte integrante da federação, portanto, possui competência tributária própria e plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios e observado o Código Tributário Nacional, para legislar em matéria tributária, com fim de custear as respectivas despesas e investimentos necessários ao desenvolvimento econômico e social.

Mas, por outro lado, nem sempre a distribuição constitucional de competências tributárias é suficiente para manutenção e o nivelamento dos entes tributantes. Muitas vezes necessário se faz à distribuição de receitas de tributos, como uma tentativa de minimizar as desigualdades regionais e locais.

O Estado ou Município pobre, ou seja, economicamente pouco desenvolvido, através do exercício de sua competência tributária não consegue o mesmo produto de arrecadação de tributos quando comparado àquele mais rico, o que inviabilizaria a própria administração dos entes economicamente menos favorecidos. Daí a importância da distribuição de receitas tributárias entre os entes federativos.

Assim, resta evidente que a distribuição de competência tributária e a distribuição de receitas são meios fundamentais à própria manutenção do sistema federativo, evitando desigualdades e invasões de competência entre os entes federativos, bem como bitributações e bis in idem aos contribuintes.

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Complexo de normas tributárias

Em razão da pluralidade de entes que compõem a federação, cada qual possuidor de seu Poder Legislativo próprio, o sistema tributário nacional brasileiro é composto por diversos diplomas legais, formados pelas três esferas legislativas: federal, estadual e municipal, de modo que compõem o sistema tributário nacional a Constituição Federal, Constituições Estaduais, Leis complementares, resoluções do senado, Medidas provisórias, Leis ordinárias federais, Leis estaduais e Leis municipais, as quais serão tratadas resumidamente, pois serão matéria de análise profunda nos próximos comentários aos dispositivos deste Código.

A Constituição Federal é a lei suprema que define a estrutura do Estado, veiculando as regras principais quanto ao exercício do Poder, a sua organização, os direitos e garantias fundamentais e aquelas relativas a ordem econômica e social, incluindo uma atenção especial ao direito tributário, principalmente quanto as competências tributárias, princípios tributários e garantias aos direitos do cidadão-contribuinte.

As Leis Complementares possuem um papel de destaque e importância, principalmente no direito tributário, as quais regulamentam as limitações ao poder de tributar, dirimem conflitos de competência e estabelecem normas gerais em matéria de legislação tributária, em consonância com a Constituição Federal, não podendo ampliar, restringir, suprimir ou substituir o campo material delimitado no texto constitucional, apenas completando e esclarecendo as linhas ideais fixadas na constituição, possuindo, ainda, determinadas matérias reservadas, como a instituição de tributos, no caso da competência residual da União (artigo 154, I), na hipótese de empréstimos compulsórios (artigo 148, I eII), ou na instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas (art. 153, VII, da CF).

As resoluções em matéria tributária são editadas pelo Senado Federal para fixação de alíquotas mínimas e máximas aplicáveis às operações e prestações interestaduais e de exportação, para a cobrança do ICMS dos Estados, os quais poderão instituir, por lei ordinária, alíquotas dentro desses limites.

As Medidas Provisórias são editadas pelo Presidente da República, em caso de relevância e de urgência, devendo ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional para conversão em lei, com prazo de validade de 60 dias, admitida uma única prorrogação pelo mesmo período, sendo permitida a veiculação de matérias tributárias, salvo aquelas reservadas a Lei Complementar, consoante a alteração trazida pela Emenda Constitucional n. 32/01 ao art. 62 da CF.

A lei ordinária é, inegavelmente, o meio normativo mais comum utilizado pelos entes federativos, necessária à instrumentalização e operacionalização do direito tributário, a qual veicula todos os preceitos relativos aos aspectos materiais, quantitativo, espacial, subjetivo e temporal, da hipótese de incidência, com as descrições genéricas e abstratas necessárias a subsunção do fato imponível ou fato gerador, permitindo ao operador do direito identificar se de fato ocorreu ou não o fato nela descrito e se o mesmo desencadeou ou não o nascimento da obrigação tributária, surgindo o dever ao sujeito passivo de pagar o tributo ao Estado. 

É de suma importância, em um primeiro momento, além de identificar a importância dos principais textos legislativos, conhecer os entes criadores que compõem a federação, bem como, as suas respectivas estruturas, como medida a melhor compreensão do funcionamento do sistema de distribuição de competências e elaboração de normas, através dos Poderes Legislativos de cada membro, a permitir a visualização global do sistema tributário nacional proposto pela carta magna de 1988. 

Nesse sentido, tem-se que a União é uma pessoa jurídica de direito público, atuando internamente como um ente da federação e externamente, diante de Estados estrangeiros, como representante do Estado federal brasileiro, através de seu Poder Executivo (Presidente e Vice-Presidente), possuindo como Poder Legislativo próprio o Congresso Nacional (Câmara dos Deputados, composta por Deputados Federais e Senado Federal, composta por Senadores Federais) e Poder Judiciário o Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais, Juizes Federais, Tribunal Superior do Trabalho, Tribunais Regionais do Trabalho, Juizes do Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral, Tribunais Regionais Eleitorais, Juízes Eleitorais, Juntas Eleitorais, Superior Tribunal Militar, Tribunais e Juízes Militares. (vide artigos 44 a 75 da CF; 76 a 91 da CF; 101 a 124 da CF)

Os Estados são pessoas jurídicas de direito público interno que atuam no âmbito estadual, obviamente, através de Poder Executivo próprio (Governadores e Vice-Governadores), detentores de autonomia política e administrativa, autorizados pela CF a elaborar suas próprias Constituições Estaduais, possuindo como Poder Legislativo as Assembléias Legislativas, compostas por Deputados Estaduais, e como Poder Judiciário os Tribunais de Justiça e Juizes de direito. (Vide artigos 27, 28, 125, 126 da CF)

E finalmente, os Municípios são pessoas jurídicas de direito público interno que atuam no âmbito municipal, obviamente, através de Poder Executivo próprio (Prefeito e Vice-Prefeito), detentores de autonomia política e administrativa, autorizados pela CF a elaborar suas próprias Leis Orgânicas Municipais, possuindo como Poder Legislativo as Câmaras Municipais, compostas por vereadores, não possuindo Poder Judiciário próprio. (Vide artigos  29 e 31 da CF)

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Texto integral do art. 24 da CF

"Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

III - juntas comerciais;

IV - custas dos serviços forenses;

V - produção e consumo;

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IX - educação, cultura, ensino e desporto;

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI - procedimentos em matéria processual;

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII - assistência jurídica e defensoria pública;

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV - proteção à infância e à juventude;

XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário."

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Competência concorrente dos entes federativos, limitada às Competências exclusivas.

Direito tributário é matéria pertencente à competência concorrente dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) conforme o art. 24 e art. 30, II da Constituição Federal, logo todos têm permissão constitucional para legislar sobre matéria tributária. Todavia, a competência concorrente não é absoluta. Está condicionada aos limites fixados na Constituição Federal, a qual distribuiu os tributos para cada ente da federação, reservando alguns exclusivamente à União, outros aos Estados e Distrito Federal, e outros aos Municípios (art. 145 a 156 da CF), vinculando, ainda, ao regramento dos parágrafos §1º a  §4º do art. 24 da CF.

Assim, não obstante todos os entes federativos tenham competência para legislar sobre matéria tributária (competência concorrente) compete privativamente à União a legislar, em matéria tributária, relativamente ao II (Imposto de Importação, art. 153, I da CF), IE (Imposto de Exportação, art. 153, II da CF), IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados, art. 153, IV da CF), IR (Imposto de Renda, art. 153, III da CF), IOF (Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a valores mobiliários, art. 153, V da CF), ITR (Imposto Territorial Rural, art. 153, VI da CF), Imposto sobre grandes fortunas (art. 153, VII da CF) empréstimos compulsórios, mediante lei complementar (art. 148 da CF), Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas (art. 149 da CF), Impostos e contribuições sociais não previstos na Constituição, mediante lei complementar ( art. 154, I da CF), Imposto extraordinário, mediante lei ordinária, em casos de guerra externa ou sua iminência (art. 154, II da CF).

A competência para legislar quanto aos tributos dos art. 153 está reservada privativamente à União, chamada pelos doutrinadores de competência privativa, no sentido de que somente a União pode legislar sobre as matéria ora indicadas. Já a competência da União para legislar sobre empréstimos compulsórios (art. 148 da CF), materializada por Lei Complementar, e para legislar sobre Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas (art. 149 da CF), é chamada pela doutrina de competência especial. Por sua vez, a competência da União para legislar sobre impostos e contribuições sociais diferentes de todos aqueles discriminados na Constituição, "impostos e contribuições não previstos na Constituição" ( art. 154, I da CF) é chamada de competência residual. E por fim a competência da União para legislar sobre Imposto extraordinário de guerra, mediante lei ordinária, (art. 154, II da CF) é chamada de competência extraordinária. Portanto, cabe assinalar que se os Estados ou Municípios violarem a competência privativa, especial, residual ou extraordinária da União haverá evidente inconstitucionalidade.

Da mesma forma, não obstante haja competência concorrente em matéria tributária, fica reservado privativamente aos Estados legislar sobre ITCM (Imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos, art. 155, I da CF), ICMS (Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicações, art. 155, II da CF),  IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores, art. 155, III da CF), contribuições cobradas de seus servidores, para custeio em benefício destes (art. 149, §1º da CF).

A competência para legislar quanto aos tributos dos arts. 155 e art. 149, §1º da CF é chamada pela doutrina de privativa, no sentido de que somente os Estados podem legislar sobre as matérias ora indicadas, sendo que se a União ou Municípios, invadirem sua competência haverá inegável inconstitucionalidade.

Da mesma forma, cabe privativamente aos Municípios legislar sobre IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana, art. 156, I da CF), ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Inter Vivos, art. 156, II da CF), ISS (Imposto Sobre Serviços de qualquer natureza, art. 156, III daCF), contribuições cobradas de seus servidores, para custeio em benefício destes (art. 149, §1º da CF), Contribuição  de iluminação pública (art. 149-A da CF).

A competência para legislar quanto aos tributos dos arts. 156, art. 149, §1º, art. 149-A da CF é chamada pela doutrina de privativa, no sentido de que somente os Municípios podem legislar sobre as matérias ora indicadas, sendo que se a União ou os Estados, invadirem sua competência haverá inegável inconstitucionalidade.

Portanto, a competência concorrente dos entes da Federação está limitada às competências privativas, ora fixadas na Constituição Federal, e às regras dos parágrafos §1º a  §4º do art. 24 do texto magno, conforme será analisado a seguir.

A título de curiosidade há, ainda, a competência comum a todos os entes da federação, quanto a possibilidade de legislarem sobre taxas e contribuições de melhorias.

Por fim, segue quadro abaixo resumindo as competências apontadas pela doutrina atual:

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Competência concorrente da União limitada às normas gerais.

A União pode utilizar sua competência concorrente, não obstante haja a previsão das competências privativas dos outros entes federativos, para ditar normas gerais em matéria tributária, através de Lei Complementar, sobre a definição de tributos e de suas espécies, bem como em relação aos impostos discriminados na Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; a obrigação, lançamento, crédito, prescrição, bases de cálculo e contribuintes; o adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas; a definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados, conforme art. 146 da CF:

"Art. 146 - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239. (Alterado pela EC-000.042-2003)

Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que:

I - será opcional para o contribuinte;

II - poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado;

III - o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento;

IV - a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes."

A Constituição Federal, portanto, autoriza a União a utilizar sua competência concorrente e legislar, mesmo a respeito de tributos de competência privativa de outros entes, por normas gerais, através de lei complementar (art. art. 146, III da CF), desde que essas normas gerais não prejudiquem, diminuem, anulem, substituam, a competência tributária privativa desses entes, definida na Constituição Federal, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, e da própria União, respeitadas as regras dos §1º a  §4º do art. 24 da CF, como proteção a autonomia de cada ente federativo e ao próprio Estado Federal, os quais utilizarão seus Poderes Legislativos próprios para editar normas específicas de direito tributário, conforme suas necessidades e peculiaridades, sob pena de inconstitucionalidade, nos casos de invasão de competência. Para que haja harmonia entre os entes que compõem a federação, há que existir tratamento isonômico, sem subordinação ou hierarquia, mas sim, competências tributárias devidamente distribuídas e respeitadas.

Assim, as Leis Complementares de direito tributário regulamentam as limitações ao poder de tributar, dirimem conflitos de competência e estabelecem normas gerais em matéria de legislação tributária, em consonância com a Constituição Federal, não podendo ampliar, restringir, suprimir ou substituir o campo material delimitado no texto constitucional para cada ente federativo, apenas completando e esclarecendo as linhas já fixadas na constituição.

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Na falta de lei estadual ou municipal em matéria tributária, pode a União legislar sobre tributo de alheia competência?

Mesmo no caso de omissão do legislador estadual ou municipal, a União não poderá substituí-lo, legislando através de lei complementar, especificamente, sobre tributo de alheia competência, sob pena de inconstitucionalidade. O exercício da competência tributária específica somente poderá se materializar mediante lei própria e exclusiva de cada ente federativo, nos limites da Constituição Federal. A União não pode invadir a competência privativa de outros entes.     

A União apenas poderá, conforme a competência concorrente, estabelecer regras que regulamentem as limitações ao poder de tributar, dirimam os conflitos de competência e estabeleçam normas gerais em matéria de legislação tributária, em conformidade com a Constituição Federal, sem prejuízo ou invasão das competências tributárias dos demais entes federativos.(art. 24, §1º, §2º e art. 146 da CF), veiculando normas de caráter geral e não específicas, mediante Lei Complemetar.

Dessa forma, pode a União legislar sobre normas gerais em matéria tributária, mas fica reservado aos Estados, Distrito Federal e Municípios definirem as peculiaridades, minúcias e detalhes através de seus Poderes Legislativos próprios, quanto as matérias de direito tributário que estiverem em suas respectivas competências tributárias privativas.

Essa é a regra! Mas há raríssimas exceções como, por exemplo, a possibilidade da União legislar sobre matéria de isenção de ISS (competência dos Municípios) e ICMS (competência dos Estados) nos serviços e mercadorias destinados à exportação.

A exclusão do crédito tributário pela isenção é matéria reservada à lei ordinária de cada ente federativo competente, conforme o artigo 97 do CTN. No caso específico do ISS a competência é privativa do Município e quanto ao ICMS a competência é privativa dos Estados e Distrito Federal. Todavia, excepcionalmente, admite-se que a União legisle quanto a isenção de ICMS de mercadorias destinadas à exportação, por lei complementar, nos termos do art. 155, §2º, XII, "e" da CF, e ISS de serviços destinados à exportação, também por lei complementar, conforme o art. 156, §3º, II da CF, agindo não como pessoa jurídica de direito interno, mas como pessoa política internacional, representando os demais entes federativos por seus interesses perante o cenário externo. 

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A ausência de normas gerais da União podem impedir o exercício da competência tributária dos Estados?

Aqui tem-se uma hipótese contrária ao item anterior. Lá há inércia do legislador estadual e pretensão da União em legislar especificamente quanto aos tributos de alheia competência; aqui, diferentemente, há ausência de normas gerais da União, e pretensão dos Estados em legislar em matéria tributária, quanto aos tributos de competência própria e exclusiva estadual.

A ausência de lei complementar, que disponha sobre conflitos de competência (art. 146, I da CF), que regulamente as limitações constitucionais ao poder de tributar (art. 146, II da CF) ou estabeleça normas gerais em matéria tributária (art. 146, III da CF), não impedirá o exercício da competência tributária, estabelecida na Constituição Federal, pelos entes federativos. Daí porquê o art. 24, §3º do texto magno dispõe que inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender suas peculiaridades e especificidades, editando leis gerais ou específicas, para que não fiquem a mercê da vontade federal, suportando prejuízos injustificados.

Pode-se imaginar, hipoteticamente, se não existisse qualquer lei complementar que estabelecesse normas gerais sobre ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), imposto este de competência Estadual, não seria o Estado prejudicado em razão da inércia legislativa federal, podendo exercer a competência plena, para suprir a falha federal através de seu poder legislativo próprio, definindo os tributos de sua competência, os respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes. Mas se, posteriormente, fosse criada Lei complementar sobre normas gerais de direito tributário para o ICMS, a lei estadual ficaria suspensa em tudo no que lhe fosse contrário.

É o que se extrai dos parágrafos §3º e §4º do art. 24 da CF respectivamente: "inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender suas peculiaridades", mas "a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário."  

Portanto, a competência plena dos Estados, para legislar sobre direito tributário, está autorizada na Constituição Federal, nos casos de ausência de normas gerais em matéria tributária, mas limitada a superveniência de lei complementar ("lei federal" ou seja Lei Complementar) da União que trate de normas gerais, ficando suspensa, nesse caso, as normas estaduais que forem contrárias.

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A ausência de normas gerais da União podem impedir o exercício da competência tributária dos Municípios?

No art. 24 da Constituição Federal está prevista a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar em matéria tributária, desde que a União edite normas gerais, reservando a competência dos Estados e Distrito Federal ao estabelecimento de normas específicas, aplicando-se as regras dos parágrafos em casos de ausência de lei complementar sobre normas gerais. Mas, o referido artigo não inclui os Municípios, o que faz surgir algumas questões:

Estariam os Municípios excluídos da possibilidade de legislar concorrentemente em matéria tributária? Estariam os Municípios sujeitos a invasão de sua competência tributária pela União ou Estados? Estariam os Municípios a mercê de normas federais ou estaduais específicas quanto a tributos municipais?

A resposta é negativa. Não obstante o caput e o parágrafo 3º do art. 24 da Constituição Federal mencionem somente "Estados", fica claro que os Municípios terão, também, competência para legislar em matéria tributária específica, não podendo a União ou Estado invadir sua competência privativa ou exclusiva, e em caso de ausência de lei complementar da União sobre normas gerais em matéria tributária, terão competência plena, inevitavelmente, para legislar quanto aos tributos de competência privativa, em respeito ao art. 30 I, II e art. 156 da Constituição Federal.

Ver texto:

"Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário."

Ver texto:

"Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (...)"

A ausência de lei complementar, que disponha sobre conflitos de competência (art. 146, I da CF), que regulamente as limitações constitucionais ao poder de tributar (art. 146, II da CF) ou estabeleça normas gerais em matéria tributária (art. 146, III da CF), não impedirá o exercício da competência tributária, estabelecida na Constituição Federal, pelos Municípios, seguindo a mesma regra do art. 24, §3º, combinada com o art. 30, I da CF e art. 34, §3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para os casos de inexistência de lei complementar sobre normas gerais, poderão os Municípios exercer a competência legislativa plena, para atender suas peculiaridades, especificidades, de interesse local, editando leis gerais ou específicas, ficando estas suspensas em caso de superveniência de lei complementar sobre normas gerais, no que lhe for contrário.

Pode-se imaginar, hipoteticamente, se não existisse qualquer lei complementar que estabelecesse normas gerais sobre ISS (Imposto sobre  Serviços), imposto este de competência Municipal, não seria o Município prejudicado em razão da inércia legislativa federal, podendo exercer a competência plena, para suprir a falha através de seu poder legislativo próprio. Mas se, posteriormente, fosse criada Lei complementar sobre normas gerais de direito tributário para o ISS, a lei municipal ficaria suspensa em tudo no que lhe fosse contrário.  

Portanto, é de conclusão lógica que a União poderá legislar em matéria tributária, diante de sua competência concorrente, por normas gerais, mas não poderá invadir a competência dos Municípios, editando normas específicas quanto aos tributos municipais, haja ou não inércia do Poder Legislativo Municipal, e em caso de ausência de normas gerais da União, o Município poderá legislar plenamente sobre direito tributário, para atender suas peculiaridades e especificidades, até a superveniência de lei complementar sobre normas gerais pela União. 

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Competência suplementar dos Estados às normas gerais da União.

Teoricamente, conforme o art. 24 §2º da Constituição Federal os Estados podem suplementar a atividade da União quanto a edição de normas gerais em matéria tributária. A União editaria normas gerais por Lei Complementar e os Estados suplementariam os vácuos legais deixados no texto legal por normas gerais estaduais. É o que se extrai da Constituição Federal. Todavia, na prática, é difícil imaginar tal suplementação, pois que a matéria dessas normas gerais são editadas por Lei Complementar (art. 146 da CF), sendo que os Estados não podem fazer quaisquer disposições referente as matérias reservadas à Lei Complementar, sob pena de inconstitucionalidade formal (não observância dos procedimentos formalmente previstos na CF para o ato normativo). A competência suplementar não autoriza a edição de normas gerais estaduais sobre matérias reservadas à Lei Complementar. Os Estados, portanto, somente podem suplementar as matérias não reservadas à Lei Complementar.

Ver texto:

"Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário."

Assim, os Estados somente podem suplementar as normas gerais da União se não invadirem as matérias reservadas a Lei Complementar. É de se observar que o art. 146 quase esgota todas as matérias tributárias possíveis, restando um espaço muito reduzido para a suplementação estatal.

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Competência suplementar dos Municípios às normas gerais da União.

Teoricamente, em respeito a igualdade dos entes federativos e a competência exclusiva dos entes municipais, conforme o art. 156 da Constituição Federal, os Municípios poderiam suplementar a atividade da União quanto a edição de normas gerais em matéria tributária. A União editaria normas gerais por Lei Complementar e os Municípios suplementariam os vácuos legais deixados no texto legal por normas gerais municipais, nos termos do art. 30 II da CF. Todavia, na prática, é difícil imaginar tal suplementação, pois que essas normas gerais são editadas como matéria de Lei Complementar (art. 146 da CF), sendo que os Municípios não podem fazer quaisquer disposições referente as matérias reservadas à Lei Complementar, sob pena de inconstitucionalidade formal (não observância dos procedimentos formalmente previstos na CF para o ato normativo). Os Municípios, portanto, somente podem suplementar as matérias não reservadas à Lei Complementar.

Assim, os Municípios somente podem suplementar as normas gerais da União se não invadirem as matérias reservadas a Lei Complementar. É de se observar que o art. 146 quase esgota todas as matérias tributárias possíveis, restando um espaço muito reduzido para a suplementação municipal.

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Informações sobre o autor: Marcelo Camargo De Brito
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Revisado em: 22 agosto, 2010 .